制图：汪哲平

数据来源：财政部

近日召开的中共中央政治局会议要求，积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

今年以来，专项债发行快马加鞭。财政部前期已分两批提前下达2020年新增地方政府专项债额度1.29万亿元，截至4月15日，完成发行11607亿元。第三批1万亿元专项债额度目前已下达地方，按要求将在5月底前发行完毕。作为财政政策的重要工具，专项债有哪些特点？下一步重点投向哪里？使用这一工具应注意些什么？记者进行了采访。

安全灵活，强化逆周期调节

专项债主要是为公益性项目建设筹集资金

3月7日，四川省首次发行水利项目地方专项债，总额22.41亿元，债券发行期限为10年至30年，募集资金主要用于今年计划开工或续建的64个水利工程。其中，仅亭子口灌区一期工程，就可覆盖灌面135万亩左右。

4月2日，河南省在上海证券交易所成功发行公办高校专项债券10亿元，债券资金主要用于支持河南大学等10家高校的教学设施建设。“河南省高等教育发展起步较晚，采取这一方式募集资金，能有力地支持高校改善办学条件。”省财政厅有关负责人说。

越来越多的地方正通过发行专项债来加快基础设施建设，补短板、惠民生，稳投资、促发展。

何为专项债？

根据新预算法规定，地方政府发债只有“地方政府债券”一种形式，简称为地方债，分为一般债和专项债两种。一般债纳入公共财政预算，用于弥补赤字；专项债则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。

专家认为，与一般债相比，专项债有几个显著优势。

——不计入赤字，发行更为灵活。专项债由基建项目建成后的收益偿还，不计入财政赤字。2016年至2019年，我国赤字规模从2.18万亿元增长到2.76万亿元，增幅不大。而同期专项债新增限额则从4000亿元扩大到2.15万亿元，有效缓解了地方政府资金压力，助力积极财政政策的施行。

——实施额度管理，可以有效防范风险。专项债通过预算管理，明确发行额度，有利于规范政府融资行为，推进地方债务显性化，防控地方政府融资风险。

——专款专用，保障重点领域公益性项目合理融资需求。

——成本相对较低。2019年专项债平均发行利率为3.47%，较银行贷款等融资途径有明显成本优势。

——偿债周期较为合理。2019年6月，财政部放开了地方债券发行期限的规定，鼓励地方政府发行期限更长的债券。据财政部政府债务研究和评估中心披露，在率先发行2020年专项债的河南省、四川省，10年期及以上专项债券占总规模的比例高达89.7%，且偿债时间分散，可减轻债务集中到期偿还压力。

中国财政科学研究院研究员白景明认为，与一般债相比，专项债的管理方式和适用范围相对灵活，是财政融资开正门的重要着力点。

近年来，在规模逐年增长的同时，专项债使用范围也在不断拓展。在交通基础设施、能源项目、农林水利等原有七大重点领域的基础上，2020年专项债还将国家重大战略项目单独列出、重点支持，同时增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。

“近年来大幅增加地方政府专项债券规模，能够强化逆周期调节，更好应对国内外不确定性因素叠加给经济带来的下行压力。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

加快节奏，支持补短板扩内需

专项债用于重大项目资本金，可吸引更多社会资本跟进

今年以来，为应对新冠肺炎疫情对经济社会发展带来的冲击，我国积极的财政政策更加积极有为，专项债集中发力，已初见成效。

——发债节奏更快、结构更优，更快形成实际工作量。

专项债经过“三连发”，已累计提前下达2020年限额2.29万亿元。市场预计全年专项债发行额将超过3.8万亿元，有可能突破4万亿元。截至3月31日，已有8255亿元专项债资金被使用到项目上，占同期发行额的77%。

数据显示，截至3月19日，地方政府已发行的1.01万亿元专项债中，交通轨道、收费公路、铁路、物流和停车场等交通基础设施项目，以及园区建设、生态环保、能源水利、市政建设等基建项目资金占比达85.3%，远高于去年的25%。

“专项债大举投向基建项目，有利于尽快形成实物工作量，带动有效投资，支持补短板扩内需，拉动经济链条产生连锁反应，形成良性循环。”白景明表示。

——专项债变成“项目资本金”，更大力度撬动社会资本。

2019年6月，中办国办发文首次明确专项债可作重大项目资本金。2019年11月，国务院发文明确，专项债在项目资本金中占比根据项目类型不同最低可为15%—25%。

专项债用于重大项目资本金，相当于为项目增信，可吸引带动更多社会资本跟进。中诚信研究院专题报告显示，今年一季度，共有676.3亿元专项债作为项目资本金，投向全国130个项目，较去年全年68.13亿元共9个项目有显著增长，杠杆倍数由去年的1.9倍上升至2.3倍，撬动市场化融资能力进一步增强。

目前，各地用于重大项目资本金的专项债券规模已超过1300亿元。财政部日前明确，以省为单位，可用于项目资本金的专项债占该省专项债规模的比例，可突破20%的限制。

中诚信研究员汪苑晖认为，全年若新增专项债3.5万亿元，理论上最多可拉动基建投资6万亿元。

“地方债的发行需要合适的市场环境，货币政策应该保证流动性合理充裕。” 中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，今年以来，人民银行通过3次下调存款准备金率、4次中期借贷便利操作，共释放2.45万亿元中长期流动性，有力地支持了专项债券顺利发行。“财政政策、货币政策加强协同，与投资、产业、区域等政策形成强大合力，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力保障。”杨志勇说。

严控风险，提高资金使用效益

应继续完善专项债分配方式，激活债券市场流动性

专项债发行规模快速增长，对政府债务总体风险情况影响有多大？

财政部副部长许宏才表示，我国政府债务风险水平总体可控。“截至2019年底，我国政府债务负债率为38.5%，低于欧盟国家60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。”

为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控，近年来我国积极构建规范的地方政府举债融资机制，目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系。

今年1月，财政部正式上线试运行中国地方政府债券信息公开平台，定期公开地方政府债务限额、余额以及经济财政状况、存续期管理等信息，促进形成市场化融资自律机制，进一步防范专项债风险。

让专项债更好服务国计民生，仍须不断完善相关制度，提高专项债资金使用效益。

中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为，应继续完善地方政府专项债券分配方式，对于有一定收益的公益性项目较多的地方，可多安排一些专项债券；对于基础相对薄弱的地区，要通过调整专项债券结构给予必要支持。“为防止这些地区习惯‘等靠要’，支持力度可实行累退制或根据绩效进行相应增减调整。”

专家认为，应进一步激活债券市场流动性，促进专项债发行。“截至2019年11月末，地方政府债券余额占债券市场比重为22.34%，但在二级市场成交额占比仅为4.96%。”龙小燕指出，未来应通过多种措施激活专项债市场流动性。

“围绕当前的‘六保’任务，也可以考虑将专项债的部分指标挪到中央政府债务中统筹使用。”刘尚希表示，从控制债务风险的角度看，一些地方尤其是一些基层的风险控制能力相对较弱，不妨更多地由中央财政来做。

《 人民日报 》（ 2020年05月11日 18 版）