中国社科院财经院重大成果《中国城市竞争力第17次报告（总报告）》，从城市层面观察中国经济的时空变化及其未来走势，并有所发现：一是从城市社会发展看，中国进入城镇化后期，城市风险有所增加；二是从城市经济发展看，中国处在迈向高收入国家的跨坎期；三是从区域关系看，中国进入城市区域荣衰的博弈期；四是从城乡关系看，中国进入城乡一体的转折期；五是从城市结构看，中国处在城市形态的定型期。

当前，准确判断经济社会发展的阶段性特征至关重要。这不仅有助于深刻理解发展方位，提升前进信心，而且有助于认清面临的问题，保持战略耐心，确定正确的发展方略。

从城市发展角度观察，每一阶段经济发展和结构调整都会经历先在一点或数点聚集，然后再向局部和全面扩展的过程。

从城市视角观察中国未来趋势，将支撑有关中国迈向现代化“最后一段”的判断，同时凸显发展的严峻性和不确定性。跨越陷阱并争取“最后的胜利”，一要深化改革，改变动力；二要推进一体化发展，促进扩散，从而迈向城市的高质量发展之路。

一、从城市社会发展看，中国进入城镇化后期，城市风险有所增加

城市化发展与风险如影随形，充满不确定性。中国城镇化等阶段具有特殊性，从“职住”视角看，中国城镇化将经历“职城住乡”主导的城镇化、“职住异城”主导的城镇化、“职住同城”主导的城镇化等阶段。

（一）充分城市化的社会趋势已不可逆转

改革开放以来，中国城镇化已经经历三个阶段：第一阶段是1978年到1995年快速增长的城镇化前期：人口城镇化率从17.92%上升到30.48%，年均增长0.64个百分点；第二阶段是1996年到2010年城镇化加速增长的中前期：城镇常住人口城镇化率从30.48%上升至49.95%，年均增长1.37个百分点；第三阶段是2011年以后，城镇化快速增长的中后期：2011年到2018年，城镇化率从51.27%上升至近59.58%，年均增长1.19个百分点。与此同时，中国城市土地开发和基础设施建设不断提速。

未来15年，中国城镇化率将持续增长，城镇化的速度将继续平稳下降，户籍人口城镇化差距下降。预计到2035年，中国城镇化比例将达到70%以上。

（二）城镇化特殊性带来城市风险

在城镇化的前期和中期，城市风险相对较少。随着城镇化进入后期，风险有所增加。未来，一方面人口大规模进入城镇化需要相应的就业机会，2019年城镇新增劳动力达1500万人。智能化将从结构和总量上影响就业机会，劳动密集型产业转移也将出现就业岗位流失；另一方面，人口以家庭式迁移方式向城镇加速聚集，老龄化时代到来，对公共支出提出巨大需求。

风险多发容易引起风险共振。特别是就业问题解决不好，将引发严重的社会风险。

（三）“智能+产业”是化解风险的关键

2035年中国应该基本建成智能化城市社会。全国10亿居民即70%以上人口都工作和生活在10万平方公里的城市里，人们通过智能技术在城市里充分且轻松地就业、幸福而美好地生活。

促进产业繁荣化解多发风险。首先，把握城镇化的节奏和力度，积极稳妥地推进城镇化。其次，坚持产业支撑的城镇化思路不动摇。再次，不断改善营商环境。

二、从城市经济发展看，中国处在迈向高收入国家的跨坎期

当前，中国的转型正处在“一脚门里，一脚门外，重心在外”状态，虽然少数城市跨入高收入的门槛，但多数城市距离门槛尚远。

（一）城市转型扩散是国家转型成功的途径和希望

可持续的经济发展需要收入增长和结构升级。从城市和区域角度看，经济发展每次升级都要经历空间极化和空间扩散两个历史阶段，即先是少数城市聚集全国要素实现率先突破，多数城市因为资源流失导致发展缓慢，进而先发城市因为成本上升逼迫自身升级并导致要素扩散，从而带动国家整体升级与转型。

中国出现了令人惊喜的转型扩散。一些中心城市已经跨过高收入社会的门槛。在收入方面，2018年剔除东营和鄂尔多斯两个资源型城市，中国大约有12座城市人均GDP超过两万美元。除4座一线城市外，部分的二线城市和东部部分三线城市也进入了高收入行列。

在产业方面，虽然多数城市的产业升级依旧步履蹒跚，但在一线城市深圳、上海、北京的产业高端化背后，杭州、南京、武汉、成都、合肥、长沙等二线城市通过与一线城市互利合作或者开展产业和要素转移，也走上了产业升级之路。

在要素方面，一线城市在实现创新要素提升的同时开始向外扩散。分析2016年PCT国际专利受理量发现：深圳的国际专利受理量高达19647件，占全国总量42173件的47%。四座一线城市PCT国际专利受理量占全国的70%，表明一线城市聚集全国绝大多创新要素和创新能力。

分析人才流动可以发现，2016年四季度到2018年第一季度，二线城市杭州、长沙、成都、西安等城市人才净流入处在全国前列，这不仅是二线城市率先发起抢人大战的结果，也是一线城市人才转移的结果。人才流动新趋势显示出要素扩散和转移趋势。

局部扩散将支撑我国迈入高收入国家。从城市视角观察，未来15年，中国将通过中心城市带动逐步实现局部到全面升级。在一线城市完成全面转型升级后，二线三线城市实现转型升级，从而使不少城市进入高收入水平。

改革开放40年发展积累了中国转型的坚实基础，尤其是人力资源的积累。40年全日制普通高校培养的大学生接近1亿人且仍以年均700万左右规模持续增长。

（二）以市场取向改革促进动力转化和转型扩散

高收入社会是现代化的核心标志。未来经济的核心目标是确保整体国民人均收入在1.2万美元的台阶上稳步提升，产业发展迈入中高端。在城市层面，多数城市跨进了高收入门槛，转型从局部扩散转向全面扩散。

以市场化改革迎接高收入社会到来。高质量增长和经济转型，只有通过市场化改革来实现。首先，市场化改革创造制度红利。即经济主体积极性再度迸发，资源配置的优化和充分的效率提升。其次，关键制度改革造就人才红利。再次，人才红利带动其他红利。当人才红利获得释放时，因为人才使得资金、劳动力可以回流，资金、劳动力、土地可以再增值，原来消失的资金和土地红利也可以重新出现。

三、从区域关系看，中国进入城市区域荣衰的博弈期

当前及未来一段时间，中国区域经济正处在“南北分化”和“东中收敛”博弈期。

（一）中部崛起显示出区域从集中聚集向局部扩散的积极转变

基于要素和环境空间异质性的现实，区域经济不可能完全同步。无论经济增长或结构升级，每一阶段一般都将经历从中心到边缘、从聚集到扩散的梯度发展过程。

东部中心向中部扩展。改革开放使中国经济的空间格局两度重塑。1978年到2013年间，曾经贫穷的东南沿海城市持续崛起成为中心，曾经繁荣的东北及中西部龙头中心不断衰退成为边缘。2013年以来，由东部地区及其近邻中部地区构成的区域，北至京呼线，东南临海，西抵东经110度经线附近山区绵延带的网络状城市体系，聚合成“一网”的趋势愈发明显。与此同时，伴随着中部地区人口的持续流入，中部地区的人口占全国的比重开始回升，东中部地区的人口占全国人口的比重更是达到了63%。东中部地区已经成为中国人口的主要承载地，“东中一体”趋势初现端倪。

（二）南北分化加剧，影响区域转型扩散进程

南北分化持续加剧。在中国区域经济由聚集转向扩散的过程中，南方（东南和西南）经济持续向好，北方（东北、西北和华北）经济持续放缓。区域格局从之前的东西分化逐步转向南北分化。若大致以“秦岭—淮河”一线为界划分中国南北方，可以发现2018年中国省区GDP增速总体上呈现“南高北低”态势。

（三）目标与对策：以“东中一体”应对“南北分化”

区域全面繁荣是现代化的重要特征。未来区域发展的核心目标是每一区域充分发挥比较优势以确保稳健发展和持续转型，各区域之间分工合作、相互协调确保共赢发展，更多的区域从要素驱动转向创新驱动。

以“东中一体”应对南北分化。首先，实施“东中一体”战略。让东中部地区在相互分享中促进中部地区持续崛起和转型，也推动东部进一步升级发展。其次，加快筑牢中国高质量发展的长江防线，进一步推进黄河、珠江、淮河、汉江等重点流域经济带上下游间开展更高层次的区域合作。再次，通过多个经济区一体化战略，扩散中心城市的外溢效益，带动边缘地区发展，从而进一步扩大繁荣地区范围，压缩衰退地区范围，带动衰退区域板块走出经济社会的发展低谷。

四、从城乡关系看，中国进入城乡一体的转折期

当前，中国的城乡矛盾跨越了极化的拐点，但城乡一体还远未实现。未来15年，中国从城乡分割到城乡一体的转折势必发生。

（一）中国城乡关系正经历可喜的变化

从传统农业社会向现代城市社会转型的城镇化过程，也是从传统一元乡村社会，到转型的二元城乡社会，再到现代一元城市社会的过程。具体表现为：城乡收入从不均到均衡、产业从排斥到融合、基础设施从分割到一体、公共服务从差异到均等，多种因素决定中国城乡关系及其演化具有一定的特殊性。

目前，城乡基本一体远未实现。城乡基础设施与环境建设落差巨大，城乡基本公共服务差距较远，城乡居民收入差距过大，法律规定和赋予的公民基本权利在城乡之间还存在差别。

城乡一体化趋势将不可逆转。未来15年，中国总体上将实现从城乡分割的城市社会到城乡一体的城市社会转变。在总体水平提升的同时，多数区域将跨过城乡一体的门槛。

中国的城乡矛盾跨越了极化拐点。在经历一段时间的差距扩大后，“十三五”时期城乡居民人均可支配收入差距出现持续下降趋势。农村建立了免费义务教育、新型农村合作医疗等制度，使得城乡基本公共服务向均衡方向发展。

（二）以“村市化”战略推动“三农”现代化

“三农”现代化是城乡一体的核心目标。城乡一体的城市社会是现代化的重要特征。未来应建立城市本底、全面一体、城乡一元、等值发展的现代化中国，使城乡两个自然属性不同、社会功能有别的地域空间，通过资源要素的自由流动和优化配置，实现以城带乡和以乡促城，促进城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优和动态发展。

以就地“村市化”促进“三农”现代化。首先，“农业工业化”实现规模化经营，让农业成为像非农产业一样垄断竞争和规模报酬递增长产业。其次，“农村城市化”通过“三块地”在一定范围内的市场化，建立村民居住地的适度集中利益引导机制，促进乡村聚居地基础设施和公共服务与城镇一体均衡。最后，“农民市民化”通过农民基本公共服务全覆盖，缩小与城镇居民的差距，实现职住不变的农民与市民一个样。

五、从城市结构看，中国处在城市形态的定型期

（一）中心城区外溢给更大城市区域发展带来希望

观察多国发展实践发现，城市化水平和城市形态存在一定的对应关系，在城市化率达到50%之前，人口以单中心聚集为主，50%之后人口开始由中心向外扩散，在城市化的前期，小城镇主导城市发展，中期大城市主导城市发展，后期都市圈城市群主导城市发展。

空间扩散的城市形态正带动更大的区域走向繁荣。1978年至1995年城镇数量迅速增长。众多建制镇和城市像雨后春笋般涌现并分别在1992年和1995年达到顶峰；1995年至2013年城市规模迅速扩大。大中城市、全国和区域中心城市的新城区成为发展热点。2013年后进入都市圈为主发展阶段。全国人口主要向都市圈和城市群聚集，中心城区人口、产业向外扩散，中小城市（镇）所拥有的人口数在全部城镇人口中所占比重甚至还有所下降。城镇空间蔓延，先进道路交通通信技术和工具的应用，城镇之间经济分工与协作联系的加强，使得都市圈和城市群逐步显现。

城市形态体系将在演化中逐渐定型。未来15年，中国城市形态将经历从都市圈主导即中心城区向都市圈扩散，到城市群主导即都市圈向城市群扩散，并通过都市带及都市网，即群与群之间的蔓延和链接逐步定型。从而形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城市格局。

（二）分割与分化可能导致出现“大都市怪圈”

资源错配和城市分化。大都市圈和城市群是产业和人口由中心向边缘扩散的市场行为，是城市区域发展从分化到收敛的规律使然。但是，由于行政和财政分权体制原因，中心城市和中心城区不适应人口产业扩散的趋势，利用行政权力将优质公共资源甚至所有产业聚集在中心，加之大城市在市场规模、产业结构、技术创新等方面的优势，导致大城市行政级别高的城市变得越来越强，小城市行政级别低的城市变得越来越弱。进而导致大城市与小城镇分化，中心城区与周边城镇分化。

（三）优化公共产品空间布局促成城市共赢新形态

大都市化的城镇形态是现代化的重要特征。顺应城市形态发展规律，未来应建设群网化的城市形态体系，形成“一五十百千万”的格局，即：一个东中城市网、五个西部东北城市带、十个较大群、一百个都市圈、一千座主要城市、一万个重点镇，形成多中心、集群化和网络化的城市形态体系。未来城镇人口将主要集中在以城市群为主体的城镇化区域。其中，25%的人口在小城镇，25%的人口在中小城市，25%的人口在中心城区和大城市。

因此，要顺应城市发展规律，充分发挥市场作用与政府作用。首先，制定规划。制定以城市群为主体的国土空间规划体系。在一个比较合理的城市体系中，大城市将主要承担现代服务业的功能，特别是知识密集型和资本密集型产业，中小城市则承担大城市衍生出的配套产业，如相关制造业等。其次，创新制度，削弱行政权力对资源配置的影响力。再次，调整政策。建立公共服务和基础设施跟随人走的政策机制。最后，完善治理。要适应“城市中国”的到来，建设以城市为本的行政管理框架，同时基于都市圈、城市群和都市带等城市新形态，探索建立跨越行政区的治理体制。（倪鹏飞 李超）

来源 | 经济日报
责编 | 魏礼园