11月26日，珠海举行《珠海经济特区万山海洋开发试验区海岛发展条例》（以下简称《条例》）新闻发布会。该《条例》将于2026年1月1日起正式施行，作为全国首部聚焦海岛发展的人大立法，其不仅为珠海万山群岛高质量发展筑牢法治基石，更通过制度创新、实践探索与统筹布局，给出了海岛开发与保护的“珠海解法”。

作为“百岛之市”，珠海的万山区是全国第一个地方性海洋综合开发试验区，也是珠海海洋经济发展的核心板块。然而，陆海统筹不足、综合承载力较弱、开发成本较高、要素供给受限等问题，曾是制约万山海岛发展的突出瓶颈。

“《条例》的出台，正是以问题为导向，用制度创新破解海岛发展的痛点难点。” 珠海市人大常委会法工委副主任张继平表示，立法过程中，珠海将调研发现的问题归纳为规划建设、产业发展、科技支撑、生态保护、民生保障五大类，最终形成七章五十四条的制度设计，用实实在在的“干货”“硬货”破解海岛发展难题。

制度创新

打破海岛开发的资源利用桎梏

在海域海岛开发利用领域，“珠海解法”的核心在于对资源的精细化、高效化配置。针对无居民海岛整岛开发难度大、资源利用率低的问题，《条例》创新性提出无居民海岛“点状供岛”模式，变“项目找岛”为“岛找项目”，变“粗放供岛”为“前置净岛”。万山区已将大头洲岛作为首个试点对外开放投资招商，通过分散式、精准化的供岛方式，破解无居民海岛开发的传统难题。

珠海市海洋发展局副局长庞勇介绍，《条例》还推出海域立体分层设权、“标准海”供应、低效用海退出三大创新政策。其中，海域立体分层设权打破了“海面到海底单一权属”的传统模式，实现海洋空间的多元化开发；2022年以来，万山区已有908公顷养殖用海项目享受“标准海”政策红利，实现项目用海“拎包入住”“拿海即开工”；而低效用海退出机制的建立，更是为新兴、高产能海洋项目发展腾挪出宝贵空间。

在规划建设层面，珠海市自然资源局印发《万山群岛海岛风貌正负面清单》，构建“风貌管控原则+正负面清单”的指引体系，并基于“一岛一策”提出差异化管控要求。同时，出台《进一步促进珠海有居民海岛高品质规划建设的十条措施（试行）》，允许精品酒店部分用地规划指标个性化定制、民宿改造符合条件免办工程规划许可证，既盘活了海岛有限的土地资源，又激发了经营主体的开发活力。

陆海统筹

走出海岛“单打独斗”的发展困境

海岛发展，不能“画地为岛”。《条例》明确提出建立健全万山区高质量发展协调机制，支持万山区与其他行政区或功能区共建海洋产业园区，为陆海统筹发展提供了制度保障。

万山海洋开发试验区管委会副主任叶丹透露，目前万山区已与高新区签订框架协议，共同探索“高新区研发生产、万山区测试应用”的协作模式，谋划共建海洋科技创新产业园。这一“飞地经济”新模式，推动海洋产业要素跨区域流动与优化配置，改变了海岛“单打独斗”的发展局面。

“通过陆岛联动，我们能充分利用高新区的科研、产业优势，结合万山区的海洋资源禀赋，实现1+1＞2的发展效果。”叶丹说。

在交通、能源等基础设施方面，《条例》也强调陆岛统筹布局，明确万山区要统筹加强码头、电力、供排水、通讯等基础设施建设运营，同时完善陆岛、岛际交通网络，为海岛发展打通“经脉”。

产业升级

打造特色鲜明的海洋经济体系

依托《条例》的政策赋能，万山区正加速构建特色鲜明、业态多元的海洋经济体系。在海洋渔业领域，《条例》明确构建以养殖为重点的海洋渔业全产业链，支持探索休闲渔业活动，推动传统渔业向休闲渔业、渔获加工、渔文化体验等业态延伸。同时，万山区还将建立现代渔业产业科技创新中心，形成渔业高新技术产业集群，以科技为传统渔业注入新动能。

海岛旅游是万山海洋经济的核心增长点。2025年前三季度，万山群岛累计接待上岛游客157.56万人次，同比增长10.22%；旅游综合收入约17.25亿元，同比增长25.52%。珠海市文化广电旅游体育局副局长林晓军介绍，珠海正按照 “一岛一策”打造海岛旅游品牌：桂山岛打造海洋人文生活岛，外伶仃岛主打动感健康型旅游，东澳岛聚焦高端婚庆度假，大万山岛建设“海钓天堂”，长琴岛打造大众旅游新地标。此外，《条例》还授权万山区探索游艇租赁、低空经济等新业态，进一步丰富海岛旅游场景。

在民宿发展、景区管理等领域，《条例》也释放出政策红利。万山区将加快修订民宿管理办法，打造全国闻名的万山岛宿集群；创新“海岛管家”管理模式，推动海岛旅游从“粗放”向“精细”转型。

生态海岛

守住绿色底色共享发展红利

“珠海解法”始终坚守“生态优先”的原则。《条例》明确健全海洋生态修复制度，推进海岛低碳化改造和“零碳岛”建设，实行海岸线分类保护制度，并对中华白海豚、担杆猕猴等珍稀野生动物加大保护力度。针对海岛垃圾治理，《条例》授权万山区制定生活垃圾处理收费标准，同时鼓励游客将垃圾带离海岛，形成“政府管控+公众参与”的生态治理格局。

发展的最终目的是惠及民生。《条例》从资金、供电供水、公共服务、交通等方面强化民生保障，推动医疗、教育、社保等市级公共服务资源向海岛延伸。在桂山镇，码头风雨连廊、海鲜酒吧街改造、桂海村人居环境提升等项目已落地见效；“以工代赈+乡村工匠”模式的推行，更是让村民从海岛发展的“旁观者”转变为“参与者”，共享发展成果。

“《条例》的实施，是珠海海洋经济发展历程中的里程碑。”叶丹表示，万山区将加速制定配套实施细则，形成“条例+配套细则”的制度链条，全力推动海岛建设和海洋经济加速发展。而这份立足珠海实际、破解海岛发展难题的“珠海解法”，也将为全国海岛地区法治赋能、创新发展提供重要参考。

文 | 记者 张芷瑜